雄心勃勃太极虎--韩国军队的变革之路

演习中的韩国陆军。由于朝鲜人民军陆军规模超过100 万人，因此韩国陆军规模在军队总体规模中也占数量优势。

韩国军事力量结构在从人力密集型向技术密集型转变

韩国增强军事能力的举措在许多方面实际是以美国的军事转型为蓝本。图为访美进行军事交流的韩国驱逐舰。

　　雄心勃勃太极虎――韩国军队的变革之路

　　(韩)韩龙燮 宇晔　编译

　　军事力量结构从人力密集型向技术密集型转变

　　韩国计划将军队总规模从目前的68.1万人减至2020年的50万人。为弥补人员数量减少对战斗力的不利影响，就必须增强军事实力。考虑到朝鲜军事威胁实质的变化，以及韩国的经济增长、技术进步和社会-政治发展等因素，这是一种自然的发展趋势。由于生育率降低，致使韩国适龄青年数量急剧减少，因此削减军队人员规模在所难免。

从政治、社会和经济因素角度出发，强调技术是一种合理的调整战略。这种举措同样也符合世界发展潮流。从美国和其他先进国家的情况看，减少军队人员规模并在总体上增强战斗力是实现军事转型的正确途径。目前，美军从强调数量转而突出能力，从部署静态和反应较慢的部队到建设快速部署部队，从发展基于威胁的部队到建设基于作战能力的部队，韩国军队也有必要适应美国全球军事部署态势的调整。

　　压缩人员规模在各军种之间的比例不尽相同。目前，韩国陆、海、空军的人数分别为54.8万、6.8万和6.5万。由于朝鲜人民军是一支以陆军为主体的军队，其陆军规模超过100万人，因此韩国陆军必然在军队总体规模中具有数量优势。为应对朝鲜以大规模地面部队实施前线突击的突袭战略，韩国除维持一支大规模陆军之外别无选择。

　　在起草防务改革方案的过程中，韩国有关方面曾审慎研究了相关问题。在朝鲜部署庞大军事力量的情况下，韩国国防部将分三个阶段削减军队人员规模。从2006至2010年的第一阶段，陆军将精减60000名士兵，同时针对技能熟练士兵减少的情况增加20000名士官的编制。从2011至2015年的第二阶段，将再削减60000名军人，在此后的第三阶段再精减80000人，从而使陆军总数减为50万人。在渐进式的人员削减过程中将相应考虑朝鲜的威胁。

　　此外，韩国国防部充分认识到，精减人员无法节省足够资金并用于军队战斗力建设。实际上，从人力资本的角度考虑，以20000名士官替代60000名士兵将需耗费更多资金。建设高质量军队所需增加的资金将使韩国陷入困境，因为削减人员未能明显降低军队建设成本并将多余资金用于发展战斗力。因此，韩国国防部正大力呼吁增加国防预算。

　　国防部的文职化

　　韩国国防部已制定了文职化计划。到2005年12月，国防部文职官员已占人员总数的52%。该计划建议由文职官员担负更多原来由军人承担的职务，文职官员比例到2009年达到71%。

　　过去，韩国国防部以军人为主导，国防部长通常由退役将军担任。高级和中级职务由军人担任，而他们在国防部的任职时间通常少于3年。由于这些职务变动频繁，因此防务决策和实施过程无法确保质量以及政策连续性。那些在退役后担任国防部长的将军们几乎无法独立作出防务决策，这主要是因为他们与军队仍保持了千丝万缕的联系。由于军政府时期的总统都来自军界，因此国防部长无法在国防决策方面完全发挥权威性。国防部长追求的是军队利益而并非国家利益。民众和军方之间缺乏缓冲层次，因此军方只能在军事成为热点问题时才能在政治上为自身谋取利益。

　　作为国防部文职化的标志之一，韩国在确定国防部文职与军人官员的比例时借鉴了先进国家的经验。例如，美国国防部的文职官员比例约为84%，法国为70%。原日本防卫厅的文职官员比例接近100%。

　　然而，防务改革取得成功的关键问题之一是要清楚地认识到，以文官为主导的国防部将与以前以军人为主的国防部存在极大差别。由于官员任职时间较长，因此这种由文官控制的国防部将具有更为丰富的行政经验，与军人相比具有更高的灵活性，也更能接受政治建议，从而使国防部在防务决策以及政策实施方面具有更高的专业化水平。另一方面，如果在短期内以文职官员取代军人在国防部中的职位，也会使军方产生挫折感，使文职化进程反而导致国防决策方面出现不稳定因素。

　　因此，在国防部文职化进程中必须认真考虑下述三个方面的问题。首先，目前可以很明显地发现国防部缺乏文职防务专家的问题。由于国防部三分之二以上的高级职务由陆军上将担任，因此无法在短期内选择合适的替代人选。由此，韩国国防部提出了一种现实性的过渡计划，在4年内以渐进方式实现文职官员担任国防部高级职务。为实现上述目标，韩国国防部已制定了计划，并在韩国国防大学设立了相关教育培训项目，此外还制定了通过资源外部化方式培训相关文职专家的计划。第二个问题可能会由被夺走职务的军人引发，他们可能会因此产生抵触情绪。针对该问题，韩国国防部计划在参联会设置更多职位，并以此强化参联会的作用。国防部文职化进程中可能产生的第三个问题是文官和军人对控制和决策权的争夺。如果上述进程始终充满了对权力和影响力的体制性斗争，那么这种冲突可能会导致整个国防部陷于瘫痪，使其无暇真正开展工作。为避免此类冲突，必须使国防部保持明晰的组织结构，并就实施文职化进程的必要性以及如何在可控状态下实现转型达成共识。

　　强化参联会的作用

　　过去，韩国武装力量由三支独立的军种组成。然而，由于陆军占有极大优势，以至于该军种在防务和军事决策中居于主导地位。这种以陆军为主导的各军种竞争导致军事力量的结构天平向陆军倾斜，并由此阻碍了联合作战（现代战争的主要方式）的实施。

　　在1990年8月实施的防务改革中，韩国虽然采取了改进不平衡军事力量结构的措施，但未取得实效。随着各军种之间的竞争逐步加剧，导致了资源分配决策的扭曲，陆军获得的资源份额远远高于其应得比例。由于海军和空军在现代战争中的地位逐渐提高，上述扭曲型资源分配方式所造成的负面作用已开始显现，虽然韩国已采取措施改变这种对军事力量结构的不利影响，但未取得实质意义上的成功。在韩美联合司令部任职的一些美国将军也认识到上述问题，他们建议韩国设置联合作战指挥部，实现各军种之间的相互融合，从而提高军队现代化建设水平，而不仅仅是采购新式武器装备。

　　在起草《防务改革2020》计划的准备过程中，韩国国防部以美国1986年颁布的戈德沃特-尼科尔斯《国防部结构重组法案》作为蓝本，后者为强化各军种联合作战和区域指挥而强化了参联会体制。美国因加强参联会体制而提高了联合作战水平，并在1991年的海湾战争和2003年的伊拉克战争中有效实施了联合作战，取得了众所周知的巨大成功。韩国国防部由此开始采取措施解决因军种结构不平衡而产生的问题，以此强化参联会体制。相关计划将提高海军和空军在军队总体规模中的比例，使陆、海、空军的人员比例达到74∶13∶13。为确保参联会主导联合作战的计划和实施，必须强化参联会主席的权威，由此要求各军种代表在参联会中行使指挥和控制权力。国防改革法案强调，参联会主席和副主席应来自不同军种，其中一人必须由陆军人员担任；参联会中各军种高级军官和参谋人员的比例应修改为2（陆军）∶1（海军）∶1（空军）。与此相对应，直接隶属于国防部的15支（个）部队和部门的领导（如国防大学校长）将由各军种人员担任，比例从目前的9∶1∶1调整为3∶1∶1。

　　然而，有必要指出的是，在法律草案中严格规定不同军种在参联会的上述比例并不能确保各军种的相互融合并有效实施联合作战。在该方案的审议评估过程中，上述问题在国防部内外都引发了激烈争论。

　　这方面主要有以下三个问题：首先，提高参联会的各军种联合程度虽然具有合理性，但目前各军种上校和将军的数量无法为立即实现2∶1∶1的比例提供足够的高级军官人才库，尤其是空军和海军的上校和将军数量不足。即使陆军规模减至37万人，但它仍占韩国现役军队总规模的70%。如果不大幅度增加海军和空军的上校和将军数量，就难以实现2∶1∶1的比例。因此，该目标的实现必须建立在中期发展的基础上，它伴随着陆军人员数量减少以及海军和空军人员数量增加的过程。

　　其次，仅仅改变各军种代表的比例可能会使参联会的计划、政策和总体结构成效不成比例地向海军和空军倾斜，由此削弱陆军建设。韩国的文化传统以及美国军事指挥结构近半世纪以来所处的优势地位将阻碍参联会体制实现预定成效，除非针对所有相关因素采取适当措施。只有在进行适当的联合作战教育，有意提供联合作战环境，发展联合作战战略和作战原则，培养自我依赖的指挥和控制能力等前提下，才能实现真正意义上的联合作战。由此，韩国军方已采取措施将联合参谋学院与国防大学分离，并将前者直接置于参联会主席的管辖之下，由其训练和教育该学院学生在6个多月的参训期中思考和实践联合作战。与此同时，在首尔与华盛顿进行充分和令人满意的中期谈判后，韩国将从韩美联合司令部重新接过指挥权。

　　再次，目前尚无法肯定更新结构后（具有上述2∶1∶1的比例）的参联会将发挥何种作用，从而促使韩国军事力量能有效实施联合作战原则。为实现既定目标，必须审慎计划后续行动。与美军参联会的情况相似，韩国军队内部必须设立联合作战专业和职位。由此，一份新的法律草案作出了下述规定，即韩国国防部、参联会和韩美联合司令部必须将特定职位设置为联合作战职位，并任命联合作战专业军官任职。

　　增加防务预算，建设以技术为中心的军队

　　韩国为建设一支以技术为中心的军队，有必要增强防务预算。《防务改革2020》计划包括一些雄心勃勃的采购项目，涉及增强各军种的指挥和控制能力、监视和侦察能力以及精确制导打击能力。据估计，该方案将要求防务预算从2006至2015年每年增加11%，从2016至2020年每年约增长7%。在整个防务改革阶段，韩国防务预算总支出将达到680万亿韩元，其中包括到2020年耗资289万亿韩元采购高性能武器系统。由于国防预算规模巨大以及年增长率超过了国家经济增长率，致使上述预算方案在全国范围内产生了争议。

　　在考虑公众对原防务预算方案的反应后，韩国国防部对该方案进行了适度调整。整个防务改革阶段内的防务预算总支出削减为621万亿韩元，用于军队投资项目的总支出也削减为272万亿韩元，防务预算增长率也修正为较为现实的数值──2006-2010年为9.9%，2011-2015年为7.8%，2016-2020年为1%。因实施防务改革而真正增加的防务预算预计仅为67万亿韩元。由此，从2008-2014年，防务支出占国民生产总值（GDP）的比例预计从2.7%增至3.0%，但随后在2016和2020年分别降至2.9%和2.3%。2015年之后的年度防务预算支出几乎始终保持为52万亿韩元。

　　为了提高国防采购效率和透明度，韩国国防部在合并8个与采购和技术研发相关的机构（以前分别隶属于国防部、采购司令部及各军种）的基础上组建了国防采购项目管理局。预计该机构将有助于在武器装备采购中提高效率和透明度，但目前尚无法确定能否履行相关法案赋予它的权利。

　　采购项目获得稳定的财政支援是防务改革取得成功的关键因素。在过去的中期采购项目中确实存在着项目削减、延迟以及计划变动等情况。各部门（如教育和社会福利）对政府预算份额不断加剧的竞争使得韩国军方获得适度规模防务预算的难度不断增大。由此，韩国国防部在包括总统、国家安全委员会成员及政府相关部长参加的讨论中提出了长期防务预算方案，以此确保防务预算的稳定和适度增长，即在2010年之前每年增长9.9%，2010-2015年每年增长7.8%。然而，韩国防务改革法案并未象法国防务改革计划那样以5年为周期对防务预算作出明确规定，因此无法确保前者能如预期那样获得长期预算支持。

　　防务预算的实际运用应基于审慎计划和有效支出的原则，这一点至关重要。有关方面要求韩国国防部在资金使用方面提高透明度和公开性，并接受政府和国民议会的严格监督。过去的防务采购项目发生的丑闻使韩国民众对防务预算使用缺乏信任感。韩国国防部由此采取措施强化公众支持，如从政府预算部门聘请预算专家加入国防部，并通过记者招待会、研讨会和互联网等方式，向民众、媒体和非政府组织领导人公开防务预算内容。为提高防务预算的使用成效，军用设施的建造将由民间承包商基于BTL（建造-移交-租用）模式实施。

　　从同盟主导型防务向合作自主型防务转变

　　卢武铉政府对如何从过去以韩美同盟为主导的防务政策向合作自主型防务态势转变有着清晰认识。合作自主型防务政策被分为两个部分，自主意味着韩国必须在依靠自身力量遏制战争和保卫国家方面采取主动；合作意味着韩国必须基于未来事态发展强化韩美同盟，同时积极开展与（除美国之外的）多个国家的多边安全合作。合作自主防务政策在《防务改革2020》方案中得以体现，韩国由此可强化自身军事实力以及维持和加强韩美军事同盟的防御和威慑行动对抗朝鲜。

　　为就合作自主防务政策与美国达成明确共识，卢武铉政府与布什政府在2003年3月至2006年1月期间进行了密切磋商。韩美双方认为，在韩国追求独立性更强的自主防务以及美国努力实现其《全球态势评估》报告相关内容的过程中，存在以下三个方面的主要分歧：

　　2003至2004年，韩国与美国就朝鲜威胁程度的判断出现了严重分歧。在首尔，倾向于继续奉行和发展“阳光政策”的人士认为，美韩军事同盟夸大了朝鲜的常规和核威胁。与之相反，美国官员则认为朝鲜的威胁既未减弱又未消失，并且随着平壤持续发展核力量的态势而逐步增强。这种认知差异可能导致美国对韩国的《防务改革2020》计划产生误解，即认为后者不再正确判断朝鲜构成的威胁并加速大幅裁减军事力量。另一方面，首尔认为华盛顿一直对朝鲜的核政策持有偏见，如最初将朝鲜称为“邪恶轴心”，后来又将其称为“暴政前哨”。2006年1月，由于各方在2005年9月的“六方会谈”中签署了朝鲜核问题联合声明，因此美韩关于朝鲜威胁的争论逐渐平息。然而，朝鲜对六方会谈的未来反应及其军事威胁问题的重现将考验美韩军事同盟的一致性。

　　在处理自主防务与同盟防务的平衡关系时，韩国表达了可能被拖入一场战争（类似于伊拉克战争或地区性战争）的担忧。由于韩国长期以来一直对美国保持仆从状态，因此韩国国内的激进团体极力推动政府对美国形成自主态势。与之相反，美国不仅将韩国的自主要求视为对美国过去为其付出牺牲的忽视，同时认为韩国正极力疏远美国并与中国接近。

　　韩国在与美国进行双边和多边政策性磋商后达成了下述共识，即双方应该维持和发展同盟机制，形成一种全面、活跃和互惠的合作局面。双方合作的广度和深度都应加强，即从以军事为中心的同盟发展为全面同盟，这种同盟关系将促进民主和市场经济取向的价值、共同打击恐怖主义、共同监视和阻止大规模杀伤性武器的扩散。上述情况结束了美国和韩国在同盟合作范围方面的冲突，并为双方合作提供了新的领域。

　　韩国和美国在理解和接受美国提出的战略灵活性思想方面也存在差异。美国试图将其军事盟友改造为下述状态，即美军能够与韩国境内的所有军事设施保持联系，从而确保美军能在特定地区自由出入，进而使驻韩美军及部署于韩国周边地区的美军能在不受韩国政府干预的情况下自由行动。由于灵活性是美国新的全球军事战略的基本组成部分，因此美国不愿在这方面受制于韩国。与之相反，韩国基于其长期安全政策的考虑，并不希望在努力实现东北亚和平与繁荣的过程中使美韩同盟对地区安全造成不利影响。由于韩国近年来与中国的政治和经济关系不断发展，以及韩日关系因日本不断增长的民族主义思潮和领土争端渐趋恶化，使得韩国不愿被拖入任何一场涉及驻韩美军的地区性冲突（如未来有可能出现的台海紧急事态）。上述争议为美韩双方埋下了出现分歧的种子。

　　在2006年1月19日的韩美首次战略磋商结束后，时任韩国外长的潘基文和美国国务卿赖斯证实两国政府达成了下述共识：韩国作为美国的盟友，完全理解美国全球军事战略转型的基本原则，并尊重驻韩美军保持战略灵活态势的必要性。美军在实现战略灵活性的过程中将尊重韩国政府的相关立场，即前者将不会在违背韩国人民意志的情况下介入东北亚地区冲突。美军战略灵活性的问题在美韩双方均表示满意的前提下得以解决。

　　因此，韩国与美国之间在防务改革原则和计划方面并未出现重大分歧。韩国增强军事能力的举措在许多方面实际上都是以美国的军事转型为蓝本，因此不会使美韩军事同盟产生摩擦和分歧。然而，韩国在防务改革进程中应（与美国）进行密切磋商和协调，因为这将有助于学习借鉴美国的军事转型经验，尤其是后者在联合作战及网络中心战方面的丰富经验。

　　就目标、内容、时间跨度和所需资源看，《韩国防务改革2020》计划的实施实际上是一次全面防务转型。美国率先启动了全方位的全球防务转型，法国以中期法律框架为基础取得了防务改革的成功，这些都为韩国提供了成功的先例。《现代舰船-军事广角》